防止報禁開放後的再禁錮化

劉忠博（政治大學新聞研究所博士生）

二十年前，當筆者還在學加減乘除時，報禁開放了。這對於當時的「黨外」和各大報而言，可謂一等一的大事，然而，對於現在已經把加減乘除背得滾瓜爛熟、並開始要著手思考博士論文的筆者來說，我想問，報禁開放，究竟是什麼意思？
與其他的機構和事業相較，報業（或說傳播媒體）在社會上頗有其特殊性：首先，報業是一文化事業，它肩負著文化傳遞和人們彼此相互理解的使命，再講白一些，報業的功能，就是讓人們的意見得以發聲和交流；當然，既然身為一門事業，報業也是要競爭、要生存，於是，報業同時也具備了企業的特質。
文化使命和企業特質是報業的一體兩面，只不過，在報禁時期，這兩個面向都遭逢政治力的桎梏，然而有趣的是，論者多從文化使命和言論的角度來看，認為報禁著實禁錮了人們的發聲自由；不過，若從法律面來看，報禁管制的意義卻對文化使命和企業特質這兩者不盡相同，於是，我們或許可從管制的過程中，解讀政府對於報業管制的言外之意。

報禁時期，能夠與報禁和新聞出版沾得上邊的法律，約略有《國家動員法》、《戒嚴法》和《出版法》，在這些法條當中，對於報業的第一個特質--文化傳播和言論發聲的部份，不是規定的太過抽象，要不然就是草草幾字了結完事。舉個例子，《國家動員法》第二十三條規定，「…政府於必要時得對人民之言論、出版、著作、通訊、集會、結社，加以限制」，字裡行間中，什麼叫做「政府於『必要』時」？「加以限制」又要如何為之？這些都令人摸不著頭緒。

又如《戒嚴法》，誠如李瞻教授所言，它所取締只是新聞內容中「與軍事有妨害者」。換句話說，是否只要不跟軍事有所牴觸，新聞內容的呈現基本上可以自由為之？很顯然，不管《國家動員法》或《戒嚴法》，對於報紙言論部分的限制，似乎若有轉圜的空間，只不過，在戒嚴的時代背景下，言論自由是所有人的共同禁忌，根本不用清楚限制，一般人早已心知肚明。

可是，報業另一個特質--企業，就明顯的受到《出版法》的百般限制。一般而言，該法祭出三項限制：限制登記證的獲取（限證）、限制報紙出刊張數（限張）、以及限制同一份報紙另在他地印刷發行（限印，簡單來說，就是在台北印刷出版的報紙，不得在台北以外的地方再設印刷廠）。這三項限制，擺明框限了作為一門企業的報業應該如何經營和運作。然而，縱有這些限制，作為企業的報業卻也適時展現其經營的靈活度，進而發展出「上有政策，下有對策」的經營策略。

比方像「限證」，如果獲取報紙登記證是如此困難，那麼欲辦報紙的人士乾脆砸大錢購買已具備登記證的報紙；又如「限張」，報業只被容許出版三大張，因此，該限制的直接影響，就在於報業必須在有限的篇幅和版面中，容納各種資訊和廣告，藉此維繫生存。有的報紙為了擷取最大廣告量，不惜採取「縮版」、「換版」或「分版」的方式，極盡所能的騰出版面空間來放置廣告，與此同時，也置入為數眾多的社會新聞報導，期望能獲得廣告主的青睞；又比方像「限印」，既然政府限制印刷廠的地點，那麼有的報紙就乾脆設立運輸公司，來承接運報的工作（例如聯合報）。據此，雖然受到政治力的限制，但是企業本身的發展還是會依循一定的市場邏輯，進而產生集中壟斷的現象（例如，中國時報和聯合報在報禁時期的發展，為我們提供很好的注解）。我們或許可以說，報業在政治力的限制之下，追尋最大的市場資源仍是其生存的動力。

延伸來看，在戒嚴時期，政府對於報業的管制，無非是想讓報業成為自己的傳聲筒，然而，其所使用的方法，卻是在報業的企業特質上，打盡算盤，極力加以規定和限制，相對的，文化傳播或言論內容的部份，僅僅仗勢著自己威權的聲勢，進而構成了人們共同的禁忌。令人疑惑的是，如果要限制報業的文化傳播和言論的部份、並且讓報業成為自己的傳聲筒，那麼，不是憑藉著威權的淫威、或是運用各種恐怖手段即可，又為何要擴展到報業的企業特性之層面上？箇中原因，除了言論自由是一般人共同的禁忌之外，企業特質的層面似乎也該推敲與細究。

事實上，政府對於報業的擴張和壟斷，頗為戒慎恐懼，因為在報業壯大的過程中，政府深怕的不只是報業的經濟實力，而是擔心再也無法用政治力加以控制言論。可想而知，到時候，政府就失去傳聲筒了。這種惶恐的態度，在1983年4月27日立法院開會時，可窺知ㄧ二。是日，行政院在答覆立委蘇秋鎮對於「限證」政策的質詢時，就舉出美國一城一報的例子說明，若開放限證，恐怕會形成報業壟斷、意見自由消逝的情況。

意見能否自由的說詞只是表面的官腔答調，言論不能加以控制，才是政府限制報紙企業之重要關鍵。深層來看，政府擔心的是市場邏輯侵犯了自己的言論控制能力，於是，《出版法》的制定，在某種層度上是對抗市場的運作邏輯，而從整個報業的場域來看，就形成政府和市場相互競逐發言權的有趣畫面。

隨著報禁開放和解嚴，政府的政治力逐漸撒手於報業領域，雖未遠離，但騰出來的空間也足以令市場進入和填補。不過，原有的空隙交由市場填補之後，報紙的發展又會如何？我們應當注意，開放報禁之前，市場邏輯就已經在運作，例如稍早提到的社會新聞充斥、獲取最大的廣告量、以及中時和聯合兩家報業集團的壟斷；報禁開放後，以前有的，也延續到了現在，只不過，隨著限證、限張、限印的開放，壟斷的報紙依舊壟斷，而新聞紙張雖然增加，但廣告版面的增加速度，似乎比新聞內容還要快，更遑論置入性行銷的新聞。

我們發現，愈商業的報紙，新聞張數似乎愈多，然而弔詭的是，閱讀起來好像也愈快(例如蘋果日報)。尤有甚之的是，每份商業大報開闢給讀者投書的空間只有一個版面，而開闢給廣告主的卻不知凡幾，換句話說，人們的言論和意見反而受到市場的壓縮，而純粹就人民的發言空間來看，較之於報禁時代，似乎沒佔到什麼便宜。

當然，報禁開放後，人們的言論尺度也跟著開放了，這點是從黨國體制的禁錮中解放出來的果實，彌足珍貴。不過，我們也更應當注意，人民的言論尺度雖然開放，但是現今報紙的言論尺度也有跟著開放嗎？我們不時聽聞，記者的稿子被硬生生地阻擋在編輯台上，這彷彿是在向我們訴說，自黨國體制逐漸淡出報業場域之後，報業彷彿又在一次地受到禁錮，而始作俑者就是替代黨國體制的市場。

戒嚴時期的政府，似乎有隱約地意識到，市場機制會從自身的手中搶走言論控制權，因此訂定《出版法》與之對抗。然而，在報禁開放的二十年後，如果身為公民的我們，還沒有意識到市場會再禁錮化我們的報業，那麼，我們是否比戒嚴時期的政府還要不如呢？